各乡镇人民政府，县直各部门：

《姚安县深化政府性债务管理体制改革实施方案》已经县人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

姚安县人民政府        

2016年11月15日        

姚安县深化政府性债务管理体制改革实施方案

为切实加强政府性债务管理，有效防范和化解政府性债务运行风险，充分发挥政府性债务资金对全县经济社会发展的促进作用，根据新修订的《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《云南省人民政府关于印发云南省深化政府性债务管理体制改革等3个实施方案的通知》（云政发〔2014〕73号）的相关要求，结合我县实际，制定本实施方案。

一、深化政府性债务管理改革的指导思想和原则

（一）指导思想

全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，按照中央和省州关于深化政府性债务管理体制改革的要求，加强全县政府性债务管理，有效控制新增债务，妥善化解存量债务，理顺在建项目融资，建立“借、管、用、还”相统一的债务管理机制，构建“规模适度、举借有序、管理规范、权责明晰、用途明确、风险可控、运行高效”的债务管理体系，有效发挥政府性债务对促进全县经济社会事业发展的积极作用，切实防范和化解财政金融风险。

（二）基本原则

1．统一领导，分级负责。全县政府性债务管理工作由县人民政府统一领导，各乡镇、县级各部门要指定专人负责本单位的政府性债务管理，要疏堵结合、权责明确，坚决制止违法违规举债，要分清政府与市场的边界，政府债务不得通过企事业单位举借，企业债务不得转嫁给政府，切实做到谁借谁还，风险自担。

2．分类管理、总量控制。地方政府性债务分为政府债务和政府或有债务。其中，政府债务分为无收益性公益项目形成的一般债务和收益性公益项目形成的专项债务；政府或有债务为政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。政府性债务按照一般债务、专项债务、或有债务实行分类管理。按照国家和省的统一规定，市、县只能通过省代为发行政府债券举借债务，债务实行总量控制和债务限额管理，政府新增或有债务严格限定在依法担保形成的范围内。

3．规范举债、严控风险。明确规范政府债务举债程序、举债主体和举债用途，把政府债务纳入预算管理，对或有债务实行收支计划管理，积极化解存量债务，妥善解决在建项目资金问题。建立风险评估预警和债务应急处置机制，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和有效化解财政金融风险，保障全县经济社会的安全、平稳运行。

4．转变方式、保障发展。为积极化解存量债务、有效控制新增债务，缓解财政债务压力，切实转变财政支持社会事业建设和产业发展的扶持方式，推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本通过项目补助、政府付费、授予特许经营等方式，参与全县基础设施建设、公益性事业的投资和运营。按照“市场主体市场化运作”的规则，整合政府资产（源）和财政性资金，融聚社会资本，创新直接投融资机制，拓宽融资渠道，助推产业发展。

二、规范政府性债务举借管理使用偿还行为

（一）建立规范的地方政府举债融资机制

1．规范政府举债主体。县级政府举债采取政府债券方式由省政府代为举借。对没有收益的公益性事业发展项目需政府举债的，只能举借一般债务，通过省政府代为发行一般债券，并转贷各地，由举债政府承担还本付息责任；对有一定收益的公益性事业发展项目确需政府举借的，只能举借专项债务，通过省政府代为发行专项债券，项目主管政府承担还本付息责任。按照“谁举债、谁负责、谁偿还”的原则，举借的债务由本级政府负责偿还，乡镇人民政府举借的政府债务由县级政府统筹安排、统一偿还。

2．实行地方政府性债务举借规模控制。全县政府债务举借实行规模控制、限额管理。县级政府应综合运用负债率、债务率、偿债率等指标测算各地区债务承受能力，开展债务风险评估，并结合财力状况测算本地区政府债务余额限额，新举借的债务应严格控制在债务限额总规模内，不得突破批准的限额。对负债率（年末政府债务余额占当年地方GDP的比重）超过安全线、债务率（年末债务余额占当年财政收入的比重）超过警戒线、偿债率（当年债务还本付息占当年财政收入的比重）超过警戒线的不得申报和举借新增债务。对一般债务规模超过限额（[地方公共财政预算收入-保民生、保运转、保工资及其他必要公共服务支出]×上级确定系数）、专项债务规模超过限额（[基金预算收入-成本支出+政府性债务资金安排的土地收储等成本性支出]×上级确定系数）的不得申报和举借新增债务。

3．规范地方政府性债务举借程序。全县政府性债务举借包括县本级政府性举借的债务和乡镇人民政府确需举借的债务由县人民政府统筹安排和管理，纳入县级政府性债务举借范围。全县地方政府性债务举债采取政府债券方式由省代为举借，全县在上级批准的限额内举借债务，对没有收益的公益性事业发展项目需政府举债的，只能举借一般债务，对有一定收益的公益性事业发展项目确需政府举借的，只能举借专项债务。举借债务应编制包含债务规模限额、债务类型、债务用途、举债金额、偿债来源、风险控制、债务余额变动、举债说明等内容的政府性债务举借计划。全县政府性债务举借计划包括县本级债务举借计划和乡镇人民政府举借债务纳入县级政府性债务举借范围统一编制。举借债务计划必须报同级人大或其常委会批准，同时报县级政府性债务管理机构备案。

（二）规范地方政府性债务举借管理

政府债务纳入全口径预算管理。一是财政部门应将一般债务收支纳入一般公共预算管理。二是将专项债务收支纳入政府性基金预算和专项收入管理，专项债券资金纳入政府性基金预算管理后，应按照单项政府性基金收支平衡，不同政府性基金间不得调剂。三是或有债务确需单位依法承担偿债责任的，偿债资金纳入相应预算管理。四是全县各级、各部门及其所属单位根据核定的债务额度和部门工作重点，确定当年政府债务资金项目、额度及偿债计划，编制债务项目收支预算。财政部门根据部门和单位的债务项目收支预算编制政府债务预算，并纳入本级预算草案或预算调整方案，经本级政府同意后报同级人大或其常委会批准。

各单位在编制部门预算时，除将政府债务收支纳入相应预算管理外，还应同步编制或有债务收支计划，明确或有债务建设项目、融资规模、融资方式、偿债来源、偿还本息和当前政府性债务余额等情况，按照“单位申报、财政审核、政府批准”的程序要求，单位向财政部门申报，财政部门从合规性、安全性、有效性和担保责任等方面对单位新举借或有债务收支计划进行审核，汇总编制本级政府或有债务收支计划，报同级政府审批后，下发融资举借核准通知。公办学校、公立医院举债按中央有关规定执行。各单位编制和报送或有债务收支计划的情况，将与各单位考核挂钩；不按要求编制和报送或有债务收支计划的单位，严禁实施债务资金建设项目和申请使用政府债券资金。

未列入预算管理的政府债务项目，不得举借政府债务和安排财政性偿债资金，各级投资审批主管部门不得审批立项；除法律另有规定外，全县各级各部门、经费补助事业单位不得向非金融机构和个人借款或通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资；不得作为保证人出具担保函、承诺函等直接或变相担保协议；不得承诺将储备土地预期出让收入作为政府融资平台公司偿债资金来源；不得违规干预金融机构正常经营活动，强制金融机构提供政府性融资；严禁摊派集资。

（三）规范政府性债务资金用途

政府举借的债务资金必须用于事关长远发展且难以吸引社会投资的市政建设、交通运输、科教文卫、保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出，或用于归还和置换存量债务。政府性债务资金的使用要与项目严格对应，一般债券资金和专项债券资金不得交叉互用，擅自改变其用途。所申报的具体项目资金如遇某个项目实施条件改变不能如期开工建设，而需调整债券资金用途，需报经政府批准，并逐级上报债务管理机构备案。一般债券资金主要用于学校、城市街道、公共广场、一般公路等无收益性的公益项目建设，不能用于有收益性的项目建设；专项债券资金只能用于城市供水、供气、垃圾排污处理、地下综合管廊、保障性住房、棚户区改造、健康养老等有收益的公益性项目建设，不能用于供电、医院、高速公路等经营性项目，严禁专项债券资金用于无收益性项目建设。不得将一般债券资金和专项债券资金用于经常性支出和平衡财政预算。政府债务资金项目单位要按照有关规定进行财务管理和会计核算，实行“专人、专户、专账”管理，专款专用，自觉接受财政和审计部门的监督，定期向债务管理机构报送项目财务报告和政府性债务资金使用情况报告。不得将政府性债务资金违规投入资本市场、房地产市场；更不能将债券资金投向高能耗、高污染、产能过剩项目、低水平重复建设项目和为招商引资企业垫付资金等。

（四）健全政府性债务偿还机制

1．明确偿债责任。按照“谁举债、谁偿还、谁承担责任”的原则，债务项目实施单位的法人代表为政府债务的偿债责任人。债务单位的本级政府为偿债责任监管人。原债务主体已不存在或不能有效化解偿还逾期债务的，由债务主体责任部门牵头，妥善处置债权债务，切实承担还本付息责任。要建立政府性债务偿还追续制，实行政府性债务任期负责制。对于采用政府与社会资本合作成立的项目公司，可以通过银行贷款、发行企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债，合作项目的偿债责任由社会资本或项目公司承担；政府对合作项目按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本或项目公司的偿债责任。

2．落实偿债资金。相关部门要设定债务化解目标，切实将政府性债务纳入预算管理并视财力情况优先平衡。一是对一般债务，要根据具体项目的偿债时序适时纳入中期财政规划和年度公共财政预算，保障偿债需要。二是对专项债务，要充分安排项目收益偿债，编制项目基金收支预算，保障项目基金收入或专项收入优先偿债，专项债券对应的单项政府性基金不足以偿还本金的，可从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补，调入政府性基金收入预算管理的专项收入，在政府性基金预算收入合计线下反映。项目收益不足以偿债的，再纳入公共财政预算予以安排。三是对政府或有债务要认真甄别确认债务项目、债务主体和债务余额，严肃明确债务主体的还债责任，及时落实和筹措偿债资金，按时偿还到期债务，对确需政府救助和必须履行偿债责任的适时纳入财政预算予以安排。对经费补助事业单位、政府融资平台公司及其他债务人等非财政性资金偿还的政府性债务，由各单位按照收支计划、资金偿还筹措方案，统筹安排好资金，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。

三、妥善处理政府存量债务和在建项目融资

（一）将存量债务纳入预算管理

按照中央和省要求，形成的政府性存量债务，按上级财政部门核准的规模甄别后进行管理，从2016年分类纳入财政预算管理。对政府和部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对纳入预算管理的存量债务，原有债权债务关系不变，偿债资金按照预算管理要求规范管理。对纳入预算管理存量债务，政府可申请发行政府债券置换，也可以处置政府资产偿还，以降低存量债务利息负担，优化债务结构。

（二）妥善处理消化存量债务

处理消化存量债务要遵循市场规则进行，一是对项目已建成自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。二是对项目已建成自身运营收入不足以还本付息的债务，要加大改革力度，依法提高项目盈利能力、注入优质资产、增加有效抵质押等，增强偿债能力。三是对确属政府履行担保责任的存量债务和政府可能承担一定救助责任的债务应纳入滚动预算管理。四是对确已形成损失性的不良债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。五是对已设立偿债准备金的，要优先用于应由财政直接偿还的政府存量债务及其他经政府批准需由偿债准备金垫付的存量债务。六是对清理收回的财政项目结余结转资金，可统筹安排用于偿还政府债务。应指导和督促有关债务单位加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排好偿债资金。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对乡镇形成的存量债务分类纳入县级预算统筹安排，妥善处置，乡镇有责任和义务主动化解存量债务，压缩一般性支出和新建项目，确保乡镇债务与本地经济社会发展状况相适应。

（三）剥离融资平台公司政府融资职能

剥离融资平台公司政府融资职能，妥善处置各融资平台公司，加大对原融资平台公司存量债务的处置力度。对有偿债条件的公司，在落实偿债责任和措施后，不再保留政府融资职能，改造为市场主体公司。对有一定收益的基础设施和公益性新建项目和存量项目，引入PPP模式，将财政补贴、政府付费、政府投资入股等支出按性质纳入相应财政预算管理，政府不再承担合同约定以外债务的兜底责任，债务由项目公司根据市场化原则举借和偿还。对偿债有一定困难的公司，可以通过吸收社会资本，改善股权结构，充实公司资本金，完善公司治理体系，采取市场化运作机制，实现公司债务风险的内部化管理。对难以吸引社会资本、确需举债的公益性项目，由政府纳入预算或通过发行债券融资。融资平台公司不得新增政府性债务，同时，要划清政府和企业的边界，剥离非政府性债务，切实改变财政无偿拨款支持企业发展的做法，通过市场化方式，引导社会资本投入，建立产业创新发展基金（公司），支持产业转型升级。

（四）确保在建项目后续融资

各乡镇、各部门要认真组织核实在建项目后续融资需求，严格审核项目投资预算和资金来源，严格控制在建项目后续投资规模，确需续建的，要加强项目投资预算审核和项目管理，合理控制投资规模，降低在建项目的债务负担。加强项目投资预算审核和项目管理，优先保障在建项目续建和收尾。对符合国家有关规定使用信贷资金的在建项目，原贷款银行要重新进行审核，继续按协议提供贷款，推进项目建设。对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应创新融资机制，植入PPP模式、资产置换等市场化方式，以及发行地方政府债券等多渠道解决后续融资。

四、建立健全政府性债务风险防控机制

（一）建立政府性债务风险预警机制

各乡镇、各部门必须采取积极措施切实控制和降低政府债务风险，合理控制债务余额规模和增长速度，建立完善债务风险预警机制，运用综合债务率等指标科学评估本级债务风险状况，对政府性债务的规模、结构、偿债能力等实施有效控制。县级债务管理机构每年发布一次债务风险报告，根据不同的风险级次在一定范围内予以公开或者通报。

（二）建立债务风险应急处置机制

各乡镇、各部门对其举借的债务要制定应急处置预案，建立责任追究机制，有关方案报县级政府债务主管机构备案。当出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、清理整合专项资金、处置存量资产、控制资产配置等方式，积极筹集资金偿还债务。难以自行偿还债务的，要及时上报，并启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

五、建立完善配套管理制度

（一）建立权责发生制政府综合财务报告制度

按照财政部的统一规范和部署，逐步建立以政府资产负债表为主要内容，清晰反映政府资产负债、收入费用、运行成本等财务信息的政府综合财务报告制度。财政部门要加强对政府会计核算体系的研究，在完善预算会计功能基础上，增强政府财务会计功能，夯实政府综合财务报告核算基础。要积极总结经验，扩大权责发生制政府综合财务报告试编范围，要加强政府综合财务报告的分析应用，将相关信息作为考核地方政府绩效、开展政府信用评级、制定地方政府中长期规划的重要依据。

（二）建立完善债务信息公开制度

要积极推进债务信息公开，所有政府性债务，包括地方政府所属部门、事业单位、融资平台公司等因公益性项目建设举借的政府性债务，均应向社会公开，接受公众监督。政府性债务主管机构负责汇总公开本地区及本级政府性债务情况，主要公开本地区及本级债务汇总情况及债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率指标等内容；各部门负责公开本部门债务信息，主要公开本部门及所属单位债务余额情况、新增债务情况、项目建设情况、偿债资金来源、主要财务指标等内容。政府性债务信息应当按照财政部的统一规范，在当地政府信息公开门户网站及部门政务信息公开网站公开，实行定期发布与根据需要适时发布相结合的制度，并建立健全相应的保密审查、监督保障等机制。

（三）推进地方政府信用评级体系建设

政府举借债务要遵循市场化的原则，积极推进地方政府信用评级体系建设，逐步完善地方政府债券市场。要按照公开、公平、公正原则，依法竞争择优选择信用评级机构，签订信用评级协议，明确双方权利和义务；要做好数据搜集整理与应用工作，及时提供信用评级相关材料和信息。信用评级机构要认真履行信用评级协议的各项义务，公开披露信用评级的方法和标准，及时披露、准确报告信用评级情况。

（四）建立考核问责机制

全县各级各部门要把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考评范围，强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向，从行为上扭转不科学的工作方法。要建立政府性债务管理责任人问责机制，在债务责任人任期内，举债规模要与同期财力状况相适应、与当地经济社会发展水平相适应、与国家产业政策相适应。责任人在调离责任岗位时，要对其任期内形成的债务规模、债务资金使用、债务项目绩效和债务偿还情况进行专项审计，县级政府债务管理机构对其债务管理使用情况进行考核认定，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任；对逾期债务率高、存量债务超债务限额的暂不予调离，政府性债务风险严重者，采取组织措施和经济处罚等方式进行处理。审计部门要会同有关部门负责对政府性债务举借、使用、偿还等情况进行审计，并将政府性债务管理审计纳入对乡镇人民政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围。组织人事部门在政绩考核中把债务审计结果和考核认定结果作为考核的重要内容。监察部门要会同有关部门负责查处政府性债务举借、使用、偿还等过程中的违法违规行为，严格责任追究，对触犯刑律的，移交司法机关依法追究责任。

（五）强化债权人约束

各专业银行等金融机构不得违法违规向政府提供融资，不得要求政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资，要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。人行、银监、金融办等金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构违规提供融资。金融机构等违规提供政府性债务融资的，应自行承担相应损失，并按照《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律法规追究相关机构和人员的责任。

六、加强组织领导

全县各级各部门要高度重视，把思想和行动统一到中央和省、州的决策部署上来，要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任，各乡镇人民政府和县直各部门主要负责人作为第一责任人，要认真抓好政策落实。县人民政府成立姚安县政府性债务管理工作领导小组，由县长任组长，常务副县长任副组长，财政、发改、组织人事、督查、人民银行、银监、金融办、监察、审计等部门为成员单位。在县财政局设立专职机构，负责统一指导全县政府性债务监督日常管理工作，并负责县本级的债务审核、计划编制、债券发行、数据统计分析等工作，各乡镇、各部门要结合实际制定实施细则，确保政策贯彻执行。